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PPP市场的火热与理性

  政府和社会资本合作模式(PPP)已经步入发展的快车道。

  “PPP以前是一条小路,现在一下子涌上来一群人。”某PPP项目从业人士老赵坦言。

  他告诉上证报记者,其所在的PPP项目组2015年末只有7个人,现在人数增加了一倍。同时,他们从1个项目组发展到全国18个项目组,直接参与的PPP项目也从最初的2个上升到了现在的100多个。

  这只是PPP发展的一个缩影。2015年曾被称为PPP元年,当年全国各地推出了1800多个总投资3.4万亿元的PPP项目。短短三年多的时间,PPP项目累计投资额已冲破14万亿元,稳稳摘取全球最大PPP市场桂冠。

  业内人士表示,经过几年的制度化建设和实践经验积累,PPP在中国的顶层设计、组织保障加速推进,PPP市场各参与方的参与能力与活跃度迅猛增长,发展势头空前强劲。

  做PPP项目就像学习开车

  “去年以来,明显感觉到咨询PPP业务的人士越来越多。”老赵表示,这其中就有一个地方铁路PPP项目让他印象深刻。对方不但表现出对PPP项目的极大热情,而且希望他能连夜赶过去洽谈。

  老赵说,实际上他在几年前就跟对方有接触,但是对方当时对PPP模式并不“感冒”。现在对方主动找上门来,其中一个重要原因就是近年来国家政策的大力推动。

  2014年9月,财政部首次专门就PPP模式发布框架性指导意见。至今,政府有关部门已经发布了数十份PPP政策纲领性文件。这些文件在不同时间、不同节点为PPP的发展起到了推波助澜的作用。

  比如,2015年5月国办转发财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,明确了PPP应用的领域主要是指公共服务领域,具体包括能源、交通运输、水利等,同时提出发展目标是着力化解地方政府性债务风险。

  2016年证监会和发改委联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化,对盘活PPP项目存量资产,提高PPP项目资产流动性等起到重要作用。

  从观望到接受,万亿PPP市场引来资本竞相追逐。与此同时,PPP推进过程中的一些问题也暴露出来。

  财政部副部长史耀斌在去年12月的全国财政系统PPP工作推进会上就曾指出,PPP改革工作进入深水区,面临着一些亟待解决的“瓶颈”问题和挑战。比如,部分地方观念转变不到位,改革发展不平衡,民营资本参与率不高,部分项目实施不规范,法律保障和政策衔接不健全等。

  尽管有关部门三令五申,记者在调研中发现,目前这些问题依然存在:有些地区直接指定完成PPP项目任务量,有些地区要求PPP项目赶超进度,有些地区设置隐形壁垒阻止民资进入,咨询机构鱼龙混杂,甚至花钱买评级等。

  对此,清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为,做PPP就像开车,不懂PPP时,以为PPP很简单,看中央和地方政府那么鼓励,便摩拳擦掌,想大干一番。特别是有些无知者无畏,也就知道几个名词就贸然做,犯了很多低级错误,进退两难。即使目前没有出问题,但有经验者都知道项目将来有很大隐患。

  在国信招标集团运营总监童再军看来,现在社会对PPP的热情很高,PPP正处于一个发展的好时期。但是不能头脑过热,还是得扎实、稳妥地推进每一个项目,这样才能保障PPP健康发展。

  规范PPP才能可持续

  其实,地方借PPP变相融资等PPP推进过程中出现的问题,早已引起相关主管部门的重视。

  去年底,财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况,其中就包括政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等财政支出规模。

  今年1月初,财政部分别向内蒙古、山东、河南、重庆、四川等5个地方政府发出《关于核实处理个别违法违规问题的函》,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”。

  紧接着,财政部在3月公布了对地方政府违规举债的首个处罚,包括重庆黔江区财政局局长在内的相关人员受到相应处分。

  “这件事情对某些地方政府的官员起到了很大的震慑作用,他们开始意识到政府并不只是说说而已。”有业内人士告诉记者。

  监管的绳索在不断收紧。5月,财政部等六部委印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“50号文”),其中明确限制了地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式变相举债。

  “动真格了。”有行业人士在朋友圈这样写道。

  就在50号文下发后不久,地方行动迅速。江苏省财政厅5月31日联合多个部门下发“特急文件”,并附加提出了省级层面的“补充意见”,要求各地高度重视、一并贯彻落实;对整改不到位的,要问责。

  更大的监管举措还在后头。6月2日,财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(下称“87号文”),详细列举了政府购买服务的负面清单,并首次将非金融机构的融资列入禁止范围;6月19日,财政部等三部委发文对PPP资产证券化作出规范。

  监管加强的信号袭来,市场反响强烈。

  某PPP咨询机构负责人告诉记者,50号文和87号文发布后,他们接到很多地方特别是财政局的电话,让他们过去帮助整改。其中一位财政局官员在看到整改方案之后,甚至表示“终于可以安心睡觉了”。

  “种种举措的出台释放了一个信号,那就是规范、监管已经成为目前PPP工作的主线。”发改委和财政部PPP双库专家薛起堂预计,今后相关措施还会趋严,毕竟规范才能可持续。

  建立一个统一的大市场

  经过几年的探索,目前PPP已经成为地方政府稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手。建立一个统一、规范、透明的大市场是PPP未来发展的方向,但目前仍有一些制约PPP市场化进程的问题亟待解决。

  多位PPP业内人士告诉记者,尽管民企获得不少政策支持,但在实际操作中还是遇到不少困难。比如,目前很多地方倾向于把PPP项目打包做大,往往只有央企、国企才有实力来做,这实际上是把很多民企排除在外。

  同时,有些PPP项目一味追求大体量、大投资,把很多不太合适的项目放在一起,无疑增加了后续履约、监管等方面的难度。

  除了民企参与PPP领域不充分的问题外,记者发现,在当前PPP项目实际操作中,一些项目也往往忽略经营性特征,不但不考虑参与企业的运营情况和盈利模式,而且还把一些项目生搬硬凑在一起。

  “比如某地要建一个公益性体育馆,为了吸引社会资本又设计了一个盈利的酒店项目,实际上二者根本就不搭。这种重建设、轻运营的行为没有考虑到项目的效率,从而达不到物有所值的目的。”某位PPP业内人士表示。

  业内争议更多的还有一个政府“角色定位”的问题。在PPP模式中,政府既是公共服务的购买者,又是PPP政策制定者、合同履约的监管者,这让很多社会资本方担忧。

  发改委和财政部PPP双库专家丁伯康表示,结合PPP项目的实施,应该重新定位政府、社会资本、相关机构等在PPP模式中的角色和定位,解决好“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题。最根本的就是要加强顶层设计,通过立法为PPP“保驾护航”。

  PPP条例已经先行。按照财政部条法司副司长周劲松此前的公开表态,PPP条例将在7月份前后公开征求意见。PPP立法将以解决突出问题为导向,同时给创新留出空间,兼具前瞻性。

  此外,中央财经大学副校长李俊生在日前举行的“基础设施建设投融资国际研讨会”上也透露,有关部门正在研究公平竞争法,未来或从法律上约束政府。让政府跟民间资本处于平等的地位,像企业一样去谈PPP项目。

  对于PPP行业来说,建立统一的PPP大市场需要建设一个良好的生态环境,涉及法律、政策、金融、信用等方方面面,而立法将是关系PPP发展最关键的一步。(记者 李苑)

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