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PPP:规范促发展 整装再出发

  近年来,随着各类PPP项目逐步落地,PPP模式在激活市场活力、促进公共服务提质增效等方面的作用日益显现。但值得注意的是,推进PPP工作仍存在项目实施不够规范,能力建设不到位等问题——

  近年来,政府和社会资本合作模式(PPP)在各地迅猛发展。但是,一些地方不规范操作PPP引发的风险也受到了高度关注。

  PPP是不是已在“踩刹车”?如何正确理解PPP的本源和定位,其未来发展方向在哪里?一系列问题,关系着这项重要改革的未来走势。近日,在中国财政科学研究院主办、中国财政科学研究院PPP研究所承办的“PPP治理理念和新规解读”研讨会上,众多专家学者就PPP的规范与发展展开了热烈讨论。

  科学定位

  作为公共服务供给的一项市场化综合性改革,面对新形势,PPP应该如何科学定位?对此,中国财政科学研究院院长刘尚希认为,在政府和社会资本合作领域,不能简单地把国外做法视为标准,要赋予其中国内涵,形成中国化的政府与社会合作。

  刘尚希表示,我国的政府和社会资本合作正处于政策调整期和规范发展期,有些地方政府、社会资本、金融机构对政府和社会资本合作的一系列政策存在着认识不清、理解不透的情况,甚至产生了一些误解。“政社合作项目旨在提高公共服务的质量和效率,更好地满足人民对美好生活的向往。如果企业只想进入这个领域去挣大钱,却没有相应的社会责任感,就会难以为继。公共服务领域不是一个投机的领域,不是一个挣快钱、挣大钱的领域。”

  财政部金融司金融五处处长阚晓西认为,PPP的理念就是要厘清政府、企业、银行等相关参与主体的关系,构建起一个风险分担、收益共享的合作机制。在实际操作过程中,要按这个理念和原则去划分各相关主体的责任义务,重塑可持续的合作关系。

  “一个好的PPP模式,要能有效激发市场的活力,更好发挥政府和社会资本的优势,实现政府、企业、公众多方共赢。”财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲表示,因此PPP应该具备充分竞争、风险分担和透明公开等特性。

  中国财科院PPP研究所所长彭程表示,从微观层面来看,PPP模式是一种投融资模式的创新。从宏观层面来看,PPP是一种治理方式的改革,是促进政府职能转变的一种有效手段。“只有全面、客观、理性地认识和操作PPP模式,才能促进这个行业健康、可持续发展。”彭程说。

  正视风险

  近年来,随着各类PPP项目逐步落地,PPP模式在激活市场活力、促进公共服务提质增效等方面的作用日益显现。但是,在推进PPP工作中仍存在项目实施不够规范,能力建设不到位等问题,并引发了一系列风险。“比如,一些地方监管不到位、操作不规范,形成了政府的隐性债务。”刘尚希说。

  阚晓西认为,PPP当前到了激浊扬清的阶段,过去一些地方过分依赖和滥用政府信用,将PPP当作一种投融资工具,实际上是没有充分理解PPP的本质。“社会资本方参与PPP,不能一味盯着政府付费,应积极寻找市场机会,寻求使用者付费和政府付费之外的资源开发利用机会,构建起可持续的商业模式。”阚晓西说。

  国家发改委规划司城镇化推进处处长刘春雨认为,PPP是培育发展特色小镇的一种工具。但是,一些地方政府把一些不具备运营能力的主体邀请过来,用PPP模式一厢情愿地发展自以为有前景的特色产业,可能会产生较大政府债务压力,企业往往也难以持续运营,进而给地方政府、投资方和当地社会带来了一系列风险。

  “一些操作不规范的PPP项目,特别是那些游离于PPP综合信息平台之外的伪PPP项目蕴藏的风险更加不容忽视。”夏颖哲说。

  据悉,自去年底以来,全国各地开展了PPP项目集中清理工作,截至4月23日,各地累计清理退库项目1695个,涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个,涉及投资额3.1万亿元。“过去半年,相关部门采取非常有力的措施,挤掉了PPP泡沫,去伪存真,激浊扬清,让PPP能够健康可持续发展。”财政部PPP中心副主任韩斌日前表示。

  行稳致远

  有观点认为国务院国资委发布加强中央企业PPP业务风险管控的通知是对PPP“踩刹车”。对此,国务院国资委财务监管局副局长侯孝国表示,相关政策不是要对PPP“踩刹车”,而是为了规范PPP业务发展,防范发展过程中的风险,促进PPP业务行稳致远。

  “各中央企业要对照文件要求,全面梳理已签约PPP项目,根据发现的风险和问题,及时完善制度、加强管控,提出应对措施,积极协商处置存在风险的PPP项目。”侯孝国说。

  严格规范、严防风险,对PPP发展具有十分重大的意义。“对于PPP参与方严格规范,不仅可以有效遏制一系列乱象,更顺应了降杠杆、防风险政策方针对市场的要求。同时,还能够将PPP的发展引向正轨,为PPP行稳致远夯实基础。”远东宏信有限公司城市公用事业部总经理张叶说。

  在强调规范管理的同时,一系列持续发展PPP的积极信号也在发出。比如,今年3月份,国办印发国务院2018年立法工作计划,基础设施及公共服务领域政府和社会资本合作条例列入其中;4月份,国办发布对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报,包含了对推广PPP模式工作有力、社会资本参与度较高的27个市、县(市、区、旗)予以督查奖励。

  同时,中央财政出资引导设立的中国PPP基金成立两年来,投资工作已见成效。据中国政企合作投资基金管理公司投资总监范永芳介绍,截至今年6月底,基金已决策投资110多个项目,覆盖全国25个省份,承诺投资额约600亿元,引导项目总投资额约9200亿元。其中,已正式签约项目承诺投资额约311亿元,涉及项目总投资额约4606亿元,约占全国已签约落地PPP项目总额的8.4%。

  下一步如何继续推进PPP工作?刘尚希认为,目前迫切需要通过科学的政社合作立法,来规范政府、社会资本和相关主体的行为选择,更好促进政社合作事业健康发展,“立法工作应该突破部门法的思维,有效融合民法、行政法和经济法,并侧重于从行为的角度考虑问题”。

  此外,国家农业综合开发办制度研究处处长朱铁辉认为,推动实施乡村振兴战略的实施,单纯依靠财政投入是远远不够的,必须积极创新金融工具,建立现代农村的金融体系。PPP在农业基础设施领域具有广阔的运用空间,关键要建立好的机制、搭建好的合作平台。

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